إن الميزانية العامة للدولة في إسبانيا ليست مجرد وثيقة مالية، بل هي أداة أساسية لعمل الدولة وتنفيذ سياساتها العامة. إن فهم كيفية إعدادها والموافقة عليها أمرٌ أساسي لفهم إدارة الموارد العامة وكيفية تحويل أولويات الحكومة إلى إجراءات ملموسة. بدءًا من الخطوات الأولية في وزارة المالية وحتى الموافقة النهائية في البرلمان، تشمل العملية اللوائح، والرقابة البرلمانية، والتداعيات السياسية، وهيكلًا فنيًا وإداريًا محددًا بدقة.
ستجد في هذه المقالة شرحًا شاملاً وسهل الوصول إليه للإطار الكامل لإعداد الميزانية العامة للدولة (PGE) في إسبانيا. سنحلل المراحل، والجهات الفاعلة المعنية، والمعايير المطبقة، وآليات الرقابة، وكيف تؤثر التغييرات التنظيمية الوطنية والأوروبية، بالإضافة إلى تحديث الاقتصاد، على تخطيط الميزانية وتنفيذها. يُعرض كل هذا بلغة سهلة الفهم، مما يُتيح لأي شخص التعمق في تفاصيل الأداة الاقتصادية الرئيسية للدولة.
ما هي الميزانيات العامة للدولة ولماذا هي مهمة جدا؟
الموازنة العامة للدولة هي الأداة التي تحدد التوقعات السنوية للإيرادات والنفقات للإدارة العامة للدولة بأكملها والهيئات المكونة لها. تستثني هذه الميزانية ميزانيات المناطق المستقلة والبلديات، مع أنها تشمل الأموال اللازمة لتمويلها. تُعد هذه الوثيقة من الوثائق الأساسية لفهم أولويات أي حكومة، إذ تُسجل بالأرقام ما سيتم استثماره في المعاشات التقاعدية، والرعاية الصحية، والبنية التحتية، والاستدامة، والعلوم، والإسكان، وأي سياسة عامة أخرى ذات صلة.
إن إعداد هذه الميزانيات ليس بالمهمة السهلة. يجب مراعاة أحكام الدستور، وقوانين مثل قانون الموازنة العامة، واللوائح الأوروبية المعمول بها منذ سنوات. علاوة على ذلك، تتأثر العملية بعوامل اقتصادية واجتماعية وسياسية، مما يجعل إعداد الموازنة العامة للدولة من أهم مراحل العمل البرلماني.
اللوائح الأساسية والمبادئ القانونية الأساسية
تشكل المادة 134 من الدستور الإسباني الركيزة الأساسية التي تنظم الميزانية العامة للدولة.تنصّ على أنها سنوية، ويجب أن تغطي جميع إيرادات ونفقات القطاع العام للدولة، وأن إقرارها من مسؤولية البرلمان بعد تقديمه من الحكومة. إلى جانب الميثاق الأعظم (Magna Carta)، من أبرز هذه القوانين القانون رقم 47/2003، وقانون الموازنة العامة، والقانون الأساسي لاستقرار الموازنة والاستدامة المالية، واللوائح الأوروبية، وخاصةً تلك المتعلقة باستقرار الموازنة.
وفيما يلي بعض المبادئ الأساسية:
- العالمية والمعاش التقاعدي: إنها تجمع كافة نفقات وإيرادات القطاع العام للدولة وتكون صالحة لفترة سنوية.
- الشفافية: إنها تتضمن صراحة مزايا ضريبية، مما يسمح بالسيطرة على الدعم غير المباشر.
- التوازن: وتخضع هذه السياسات لمبادئ الاستقرار المالي والاستدامة المالية، مع إعطاء الأولوية الخاصة لسداد الدين العام (الذي تم إصلاحه في عام 2011 في المادة 135 من الدستور).
- الإعلان: ويجب نشرها في الجريدة الرسمية للدولة بمرتبة القانون العادي.
مرحلة الإعداد: من يقوم بإعداد الميزانية وما هي خطواتها؟
يبدأ إعداد الموازنة العامة للدولة داخل الحكومة، بقيادة وزارة المالية من خلال أمانة الدولة للميزانيات والنفقات، بالتعاون مع الوزارات والهيئات العامة الأخرى.
ويبدأ العمل رسميا بأمر وزاري يحدد المبادئ التوجيهية والمعايير العامة والمواعيد النهائية للوكالات المختلفة لتقديم مقترحاتها. يقدم كل هيئة من هيئات القطاع العام الحكومية توقعاتها للإيرادات والنفقات، معدلة وفقًا للحدود والأولويات التي حددتها الحكومة.
تتبع العملية عادة هذا المخطط:
- وتضع وزارة المالية المبادئ التوجيهية وتبلغ المعايير التي يجب اتباعها إلى الإدارات الوزارية.
- تقوم كل وزارة ووكالة بإعداد مقترح ميزانيتها، مع التكيف مع حدود الإنفاق والأولويات الوطنية والأوروبية.
- يتم إرسال المقترحات إلى مديرية الموازنة العامة، التي تقوم بمراجعتها وتعديلها لضمان الاتساق.
- يتم عقد اجتماعات ثنائية (لجان تحليل البرامج) بين الخزانة وكل وزارة للتفاوض وضبط البنود.
- تقوم وزارة المالية بتوحيد كافة المقترحات الواردة في مشروع قانون الموازنة.
- ويرفع المشروع إلى مجلس الوزراء، حيث يوافق عليه كمشروع قانون ويرسله إلى مجلس النواب.
يتعين على الحكومة تقديم مشروع الميزانية إلى الكونجرس قبل ثلاثة أشهر على الأقل من نهاية العام.لتسهيل مناقشته والموافقة عليه في النهاية قبل 31 ديسمبر/كانون الأول.
هيكل الموازنة العامة للدولة
يتم تنظيم الميزانية إلى كل من النفقات والإيرادات، ويتم تفصيل هيكلها الفني.
النفقات: معايير التصنيف
- حسب البرامج: يتم تجميع العناصر حسب الأهداف والسياسات العامة، مع التمييز بين البرامج النهائية (الملموسة والقابلة للقياس) والبرامج العملية أو الإدارية.
- حسب مراكز الإدارة: وتخصص الميزانية الأموال حسب الجهات المختصة (الوزارات، والهيئات، والهيئات المستقلة، والضمان الاجتماعي، وغيرها).
- حسب الطبيعة الاقتصادية: يتم تصنيفها إلى فصول ومقالات ومفاهيم (الموظفين، الاستثمارات، التحويلات، النفقات المالية، الخ).
- الاستثمارات الإقليمية: يتم تفصيل المشاريع المحددة حسب المقاطعة والمجتمع المستقل.
الدخل: التصنيف
- التصنيف العضوي: يفرق بين الدولة والضمان الاجتماعي والمنظمات المستقلة.
- التصنيف الاقتصادي: تجميع الموارد حسب مصدرها (الضرائب، التحويلات، العمليات المالية، الخ).
بالإضافة إلى ذلك، هناك هياكل محددة للكيانات التجارية العامة والمؤسسات والجامعات والاتحادات، والتي تقدم ميزانيات التشغيل ورأس المال. وتحافظ هيئة الضمان الاجتماعي، من جانبها، على ارتباط محدد بالميزانية العامة لتسهيل تكامل المعلومات.
ومن بين الخصوصيات ذات الصلة دمج العناصر المخصصة لخطة التعافي والتحول والمرونة (أموال الجيل التالي)، حاضرة جدًا منذ عام 2021.
دور الكورتيس جنرال والإجراءات البرلمانية
على الرغم من أن الحكومة هي التي تقوم بإعداد الميزانية العامة للدولة، فإن الموافقة عليها تقع على عاتق كورتيس جنراليس (الكونغرس ومجلس الشيوخ) من خلال إجراء تشريعي محدد. يتلقى الكونجرس مشروع القانون ويجوز له قبوله أو مناقشته أو تعديله أو إعادته إلى الحكومة.
إن الإجراء البرلماني له خصوصيات:
- الحدود المفروضة على التعديلات: لا يجوز تقديم أي تعديلات من شأنها زيادة الإنفاق أو خفض الإيرادات دون موافقة الحكومة.
- المناقشة حسب الأقسام: يتم مناقشة الميزانية والموافقة عليها باباً باباً.
- جولات الظهور: يشرح المسؤولون الوزاريون نفقاتهم ويبررونها.
- الموافقة من قبل الجلسة العامة: ويعطي الكونجرس بكامل هيئته الموافقة النهائية، ثم يقوم مجلس الشيوخ بمراجعة القانون مع وجود مجال محدود للتعديل.
إذا لم يتم إقرار قانون الموازنة قبل الأول من يناير، يتم تمديد الميزانيات السابقة تلقائيا، مع بعض الاستثناءات. لقد حدث هذا في مناسبات عديدة في الديمقراطية الإسبانية، تحت تأثير الأزمات السياسية، أو غياب الأغلبية البرلمانية، أو تغييرات الحكومة.
قابلية الميزانيات للتعديل وعدم ملموسيتها
من السمات الأساسية للميزانيات العامة للدولة أنه بمجرد الموافقة عليها لا يمكن تعديلها إلا في ظل ظروف معينة ومن خلال إجراءات منظمة.
- قابلية التعديل: يجوز للحكومة اقتراح تعديلات من شأنها زيادة الإنفاق أو خفض الإيرادات خلال السنة المالية. تُعالج هذه التعديلات كقوانين، ويجب أن يوافق عليها البرلمان.
- غير الملموسة: يحق للكورتيس اقتراح تعديلات أو مشاريع قوانين تُغيّر مخصصات الميزانية أو إيراداتها، ولكن يتطلب ذلك موافقة صريحة من الحكومة. إذا لم تستجب السلطة التنفيذية، يُعتبر أنه لا يوجد خلاف، ولكن يحق لها نقض الإجراء في أي وقت.
وتضمن هذه الآليات التوازن بين الرقابة البرلمانية وسلطة الحكومة على إدارة الميزانية.
تنفيذ الميزانية والرقابة عليها: من يراقب الإنفاق العام؟
بعد الموافقة على الميزانيات العامة للدولة، تصبح مسؤولية تنفيذها على عاتق الحكومة والهيئات الحاكمة لكل بند. بالنسبة للإيرادات، لا يستطيع القانون إلا أن ينص عليها، دون ضمان الوفاء بها؛ أما بالنسبة للنفقات، فإن القانون يأذن ويحدد مبالغ واستخدامات كل بند.
أثناء التنفيذ، هناك نظامان رئيسيان للتحكم:
- الرقابة الداخلية: ويتم ذلك من قبل الإدارة نفسها من خلال التدخل العام للدولة، واكتشاف الأخطاء المحتملة وتصحيحها في الوقت الحقيقي.
- الرقابة الخارجية: يتم ممارستها من قبل الكورتيس جنرال، بشكل مباشر أو من خلال محكمة المحاسبات، التي تقوم بمراجعة الإدارة الاقتصادية والمالية للدولة وتصدر تقارير سنوية.
هناك أدوات محددة لتعزيز هذه السيطرة:
- تقارير التنفيذ الشهرية: ضروري للمراقبة البرلمانية.
- مكتب الرقابة على الميزانية في الكونجرس: ويتيح لأعضاء البرلمان الوصول إلى كافة المعلومات المحاسبية والميزانية من وزارة المالية.
- اللجان البرلمانية الخاصة: إنهم يشرفون على العناصر الحساسة، مثل الأموال المحجوزة.
الهيئات المستقلة، مثل الهيئة المستقلة للمسؤولية المالية (AIReF)، وتلعب هذه المنظمات دوراً بارزاً في تقييم وتقديم التوصيات بشأن الاستدامة والفعالية والتوافق مع القواعد الأوروبية.
تأثير اللوائح الأوروبية والتحديث الاقتصادي
وفي السنوات الأخيرة، تميز إعداد الميزانية العامة للدولة بدمج القواعد المالية للاتحاد الأوروبي والأموال من خطة الإنعاش والتحول والمرونة. اعتبارًا من عام 2025، يتعين على الميزانيات الإسبانية أن تتوافق مع إطار التحكم في الإنفاق الصافي الجديد والامتثال لتوجيهات ولوائح الاتحاد الأوروبي، مما يضمن انخفاضًا واقعيًا ومستدامًا في الدين العام دون عرقلة الاستثمارات في التحول البيئي والرقمي.
وتضمن نشر أموال الجيل القادم دمج خطوط استثمارية جديدة، بالإضافة إلى تقارير محددة عن التأثير البيئي (الأبعاد "الأخضر" و"البني")، والمساواة بين الجنسين، والأطفال، والشباب، وفقًا للمعايير الأوروبية وأهداف التنمية المستدامة لأجندة 2030.
التوثيق والمواعيد النهائية: كيف يتم تنظيم العمل التمهيدي؟
إن الوثائق المطلوبة لإعداد الميزانيات العامة للدولة هي وثائق واسعة النطاق وتخضع لتنظيم شديد. ويجب على مراكز الإدارة أن تقدم مقترحاتها، إلى جانب تقاريرها وتوقعاتها متوسطة الأجل، في مواعيد محددة للغاية، عادة قبل شهر يوليو/تموز من العام السابق للسنة المالية.
بالإضافة إلى ذلك، هناك حاجة إلى معلومات محددة حول:
- الاستثمارات الممولة من قبل الصناديق الأوروبية.
- برامج عمل متعددة السنوات.
- تأثير النوع الاجتماعي والطفولة والأسرة والشباب على تخصيصات الميزانية.
- تقارير حول التوافق مع أهداف التنمية المستدامة والتحول البيئي.
وتتولى وزارة المالية تنسيق العملية برمتها، وإدارة معالجة المعلومات وتوفير الدعم في مجال تكنولوجيا المعلومات، وتعتمد على التدخل العام للدولة لضمان جودة البيانات وموثوقيتها.
ماذا يحدث عندما لا يتم إقرار الموازنة العامة للدولة؟
عندما لا يمكن الموافقة على الموازنة العامة للدولة في الوقت المحدد، يتم تمديد ميزانية العام السابق تلقائيًا، باستثناء البنود الاستثنائية. (على سبيل المثال، الاعتمادات للأنشطة المكتملة).
تُعتبر تمديدات الميزانية، رغم نصّها القانوني، حالةً شاذةً قد تُؤدي إلى جمود سياسي، وضيق المجال أمام سياسات جديدة، بل وحتى الدعوة إلى انتخابات مبكرة. وقد تكرر هذا الوضع عدة مرات في الأنظمة الديمقراطية، ويعود عادةً إلى غياب الأغلبية البرلمانية أو حالات عدم الاستقرار السياسي.
الميزانيات الإقليمية والمحلية: كيف تندرج ضمن النظام؟
تقوم كل منطقة حكم ذاتي وبلدية بإعداد وإقرار ميزانيتها الخاصة، بشكل مستقل عن ميزانية الدولة، ولكنها تخضع لحدود وقواعد مشتركة (مثل العجز العام أو الاستقرار المالي). على سبيل المثال، تتمتع البلديات بالاستقلال المالي، ولكنها لا تستطيع فرض الضرائب الخاصة بها خارج ما يسمح به التشريع الوطني، كما أنها ملزمة بتقديم ميزانيات متوازنة.
وعلى المستوى الأوروبي، تشارك إسبانيا بشكل فعال في الموافقة على ميزانية المجتمع والأطر المالية المتعددة السنوات، وهو ما يؤثر أيضًا على إعداد الميزانيات الوطنية.
البيانات والتطور التاريخي للموازنة العامة للدولة
يوضح التاريخ الحديث كيف تطورت الأرقام ونسبة الميزانية إلى الناتج المحلي الإجمالي اعتمادًا على الوضع الاقتصادي والتغيرات السياسية. من عام 2004 إلى الوقت الحاضر، تراوح حجم الموازنة العامة للدولة ما بين 31,5% إلى 45,6% من الناتج المحلي الإجمالي خلال سنوات التأثير الأكبر للأزمة والصناديق الأوروبية.
تعكس الجداول الرسمية السنوات التي تم فيها تمديد الميزانيات لأسباب انتخابية أو لعدم وجود الدعم، فضلاً عن الثقل المتزايد للأموال الأوروبية والأولويات الجديدة في التحول البيئي والرقمنة.
يُعدّ إعداد الموازنة العامة للدولة الإسبانية عمليةً معقدة، تجمع بين لوائح صارمة، ومتطلبات فنية، وأولويات سياسية، ورقابة ديمقراطية. يُرسي اعتمادها خارطة طريق البلاد لهذا العام، ويؤثر على التنمية الاقتصادية، ويؤثر على جميع مستويات الحكومة والمواطنين. وهي وثيقةٌ رئيسيةٌ ومحوريةٌ في الإطار المؤسسي الإسباني.
